Luonnonlait, tuottavuus ja juustohöylä

Joitakin päiviä sitten mediassa iloittiin, kun S&P säilytti Suomen luottoluokituksen AAA:ssa ja arvioi näkymät vakaiksi. Hyvä niin, mutta jostakin syystä en aivan jaa tätä optimismia ja euforiaa. Valtion budjetti vuodelle 2013 on 7 miljardia alijäämäinen. Se merkitsee 13 % vajausta. Vuodelle 2012 oli budjetoitu 7,4 miljardin alijäämä, mutta toteutunut alijäämä oli 8,7 miljardia.  Koska talouden näkymät ovat heikommat kuin budjettia laadittaessa ja laskusuunta on jyrkkenemässä, alijäämä tulee kasvamaan selvästi budjetoitua suuremmaksi, mikäli korjaaviin toimiin ei ripeästi ryhdytä. Arviot liikkuvat siinä 9 miljardin paikkeilla. Valtion velka kasvaa nopeasti ja se tulee johtamaan ennemmin tai myöhemmin luottoluokituksen alenemiseen, korkojen nousuun ja velanhoitokustannusten jyrkkään nousuun. Perinteisen viisauden mukaan tällaisessa tilanteessa pitää lisätä tuloja, vähentää menoja tai molempia. Jos sitä ei tehdä oma-aloitteisesti ja hallitusti, se täytyy tehdä myöhemmin pakon edessä, äkkijyrkästi ja paljon huonommin hallitusti. Lykkääminen lisää kipuja.

Suomen kansantuotteen kasvu on pysähtynyt ja verotuksen taso on jo nyt Euroopan korkeimpia. Eurooppa puolestaan on poikkeuksellisen korkean verotuksen maanosa. Tulojen lisääminen verotusta kiristämällä on siis vaikeaa, kenties jopa mahdotonta, koska  verotuksen kiristäminen johtaa helposti taantuman jyrkkenemiseen ja verotulojen laskuun. Menojen vähentäminen tuntuisi siis järkevämmältä vaihtoehdolta. Valitettavasti menojen leikkaukset ja säästäminen ovat monille poliitikoille ne kaikista rumimmat kuviteltavissa olevat sanat. Heidän näkemyksensä mukaan leikkaukset tarkoittavat julkisten palveluiden heikennyksiä ja hyvinvointiyhteiskunnan alasajoa. Julkisten palveluiden tasoa moititaan nykyiselläänkin kovin heikoksi, eikä palvelujen heikentäminen tietenkään ole mitenkään innostava vaihtoehto. Olisi ihanteellista, jos säästöjä voitaisiin toteuttaa julkisten palveluiden tasoa heikentämättä. Se voi tapahtua oikeastaan vain tuottavuutta parantamalla. Jos katsotaan, että valtion tehtävä on tuottaa mahdollisimman paljon hyvinvointia mahdollisimman monille, tuottavuuden parantaminen tarkoittaa sitä, että on kyettävä tuottamaan enemmän hyvinvointia pienemmillä kustannuksilla.

Tuottavuuden parantamisen tarve on toki tiedostettu valtionhallinnossa. Valtiolla oli jopa tuottavuusohjelma, joka päättyi vuoden 2011 lopussa. Tiedotusvälineiden mukaan se ei kyllä ollut mikään menestys ja valtiontalouden tarkastusvirastokin esitti varsin voimakasta kritiikkiä. Ohjelmaa kritisoitiin siitä, että siinä keskityttiin lähes pelkästään henkilötyövuosien karsimiseen ja se tehtiin monin paikoin sattumanvaraisesti. Sen seurauksena palvelukyky heikkeni ja henkilöstö joutui kärsimään kasvavista työkiireistä ja stressistä. Toisaalta, paikoitellen saatiin kyllä tiettävästi hyviäkin tuloksia.

On kolme mahtavaa lakia, jotka pyrkivät vaikuttamaan tuottavuutta heikentävästi. Yksi näistä on peräti aito luonnonlaki eivätkä kaksi muutakaan ole juuri sen vähäisempiä. Ne ovat Parkinsonin ensimmäinen laki, jatkavuuden laki ja alenevan rajahyödyn laki.  

Parkinsonin ensimmäisen lain mukaan henkilökunnan määrä virastoissa kasvaa tasaisella nopeudella riippumatta suoritettavan työn määrästä. Alaisten määrä kertoo byrokraatin statuksen, joten byrokraatit pyrkivät huolehtimaan urakehityksestään hankkimalla itselleen lisää alaisia. Yksikön tehtävien määrällä ei ole vaikutusta henkilökunnan määrän kasvunopeuteen, koska työ kasvaa täyttämään kaiken siihen käytettävissä olevan ajan  ja byrokraatit kasvattavat työn määrää keksimällä työtä toinen toisilleen. Jos henkilö joutuu kymmenen hengen yksikössä kirjoittelemaan lausuntoja kolmen kollegansa töihin, sadan hengen yksikössä hän saa pöydällensä  kolmenkymmenen kollegan hengentuotteet lausunnon antamista varten.   

Mekaniikan ensimmäisen peruslain eli jatkavuuden lain mukaan kappale jatkaa tasaista suoraviivaista liikettä vakionopeudella tai pysyy levossa, mikäli siihen ei vaikuta ulkoisia voimia tai vaikuttavien ulkoisten voimien summa on nolla. Organisaatioihin sovellettuna jatkavuuden laki tarkoittaa sitä, että organisaatio jatkaa entisten tehtäviensä suorittamista entisillä tavoilla, mikäli ulkoiset voimat eivät puutu sen toimintaan. Tähän eivät vaikuta maailman muutokset eikä niiden vaikutus sen enempää tehtävien tarpeellisuuteen kuin toimintatapojen tarkoituksenmukaisuuteenkaan. Maailma ympärillä muuttuu, mutta organisaatio jatkaa samaa vanhaa rataansa. Organisaatiotutkijat tietävät kertoa, että suurista organisaatioista löytyy aina yksiköitä, joiden tarkoitusta kukaan ei osaa sanoa ja joiden tuotoksia ei käytetä missään. Siitä huolimatta ne jatkavat toimintaansa samalla tavalla kuin ovat aina ennenkin tehneet.   

Alenevan rajahyödyn lain mukaan lisäpanostuksella saatava lisähyöty pienenee jatkuvasti. Aluksi pienillä investoinneilla saadaan suuria hyötyjä, koska parannukset kohdistuvat suurimpien tarpeiden tyydyttämiseen ja pahimpien epäkohtien korjaamiseen. Parannuskohteet ovat aluksi ilmeisiä ja korjausten tekeminen yleensä suhteellisen helppoa. Kehityksen jatkuessa parannusten tekeminen muuttuu vaikeammaksi, saavutettavat hyödyt pienenevät ja niiden aikaansaamiseksi tarvittavat kustannukset kasvavat. Ajan mittaan päädytään tilanteeseen, jossa investointikustannukset ja toimenpiteiden sivutuotteena syntyvät haitat kasvavat niillä saavutettavia hyötyjä suuremmiksi. Investointien kokonaisvaikutus kääntyy negatiiviseksi.

Mitä näiden voimien vaikutus näkyy julkishallinnon organisaatioiden toiminnassa?

Parkinsonin lain mukaan organisaatio pyrkii jatkamaan kasvuaan riippumatta siitä, onko sille tarvetta tai tehtäviä. Voidakseen kasvaa, se tarvitsee rahaa. Yksityisessä yrityksessä kasvun rajat asettaa tulorahoitus. Organisaation on hankittava tulorahoitusta voidakseen jatkaa kasvuaan. Julkishallinnossa organisaation on saatava rahansa budjetin kautta. Budjettirahoituksessa ei ole tulorahoitusta vastaavia automaattisia rajoittimia, mutta organisaatio joutuu kilpailemaan muiden, samoja rahoja tavoittelevien, niinikään kasvamaan pyrkivien organisaatioiden kanssa.  Sen täytyy siis pystyä perustelemaan lisääntyvä rahantarpeensa rahainvartijoille. Tähän sillä on käytettävissään kaksi pääasiallista keinoa. Sen voi kasvattaa näkyvyyttään ja täten mielikuvaa omasta tärkeydestään tai se voi perustella resurssitarpeitaan mitattavilla suureilla. Nämä ovat pikemminkin toisiaan täydentäviä kuin keskenään kilpailevia menetelmiä. Ensimmäinen menettely on tarkoitettu vetoamaan tunteeseen. Jälkimmäisen tarkoitus on luoda mielikuva objektiivisesti perustellusta rationaalisesta tarpeesta.

Näkyvyyden kasvattamisen tarkoituksena on synnyttää suuressa yleisössä sellainen tunnereaktio, joka pakottaa rahanvartijat antamaan organisaatiolle lisää rahaa.  Kansa on saatava vaatimaan lisää rahaa vaikkapa teiden kunnossapitoon tai poliisien palkkaamiseen. Tosiasiassa tässä ei kuitenkaan tarvita läheskään aina yleisen mielipiteen tukea. Riittää, että pystytään synnyttämään mielikuva sellaisesta. Se saadaan aikaan syöttämällä tiedotusvälineisiin tunteisiin vetoavia tarinoita. Voidaan julistaa vaikkapa, että "yksikin liikenneonnettomuus on liikaa". Niinpä täytyy saada uusia, leveämpiä teitä joille asetetaan entistä matalampia nopeusrajoituksia joiden valvontaan tarvitaan erilaisia uusia automaattisia järjestelmiä.  Vastaavasti jossakin muussa asiassa  " nollatoleranssi on välttämätön" joten asiaa vahtimaan tarvitaan lisää virkamiehiä ja järjestelmiä. Tiukan paikan tullen voidaan perustella, että "rahan ajatteleminen tällaisessa asiassa on moraalitonta ja sydämetöntä". Tällä voidaan perustella miljardihankintaa, jolla voidaan mahdollisesti säästää yksi ihmishenki vuodessa.

Keskimääräinen kansanedustaja on taipuvainen uskomaan, että media edustaa yleistä mielipidettä tai ainakin, että yleinen mielipide seuraa median mielipidettä. Niinpä rahojen saamiseen ei tarvita sitä yleistä mielipidettä. Hyvät suhteet muutamiin toimittajiin riittävät. Niiden muutaman toimittajan avulla saadaan syntymään illuusio yleisestä mielipiteestä, eikä sitten enää tarvitse mitenkään perustella, miten haluttuun tarkoitukseen käytettävä rahamäärä tuottaisi enemmän hyötyjä ja onnea kuin saman rahamäärän käyttäminen johonkin muuhun tarkoitukseen.

Mitattaviin suureisiin perustuvan tavan tarkoituksena on objektiivisilta ja rationaaliselta näyttävien perustelujen esittäminen budjetin kasvattamiselle. Yksi konsulttien vakiohokemista on "mitä et mittaa, sitä et paranna". Siinä on tietysti totuuden siemen, mutta se ei ota kantaa siihen, mitataanko oikeita asioita ja mitataanko niitä oikein.  Niinpä rahaa kaipaava organisaatio ryhtyy mittaamaan suoritteitaan. Suoritteet ovat mitattavia suureita jotka kertovat suoritetuista toimenpiteistä, ei varsinaisista tuloksista. Suoritteiden ei tarvitse olla tarpeellisia eikä hyödyllisiä. Niiden tärkein ominaisuus on mitattavuus.

Tulokset ovat organisaation lopputuotteita, yleensä asioita joille on tarvetta ja joista on hyötyä. Organisaation kannalta tulosten mittaaminen saattaa olla vaarallista. Kustannuksia voidaan verrata hyötyihin, väitetyt hyödyt voidaan jopa kyseenalaistaa. Kysytään, kannattaako tien parantamiseen käyttää 50 miljoonaa jos 50 henkilön päivittäinen työmatka lyhenee 5 minuutilla.  Ennen pitkää tulee vastaan myös alenevan rajahyödyn laki, jonka mukaisesti todellisten hyötyjen näyttäminen tulee kierros kierrokselta vaikeammaksi. Niinpä organisaation kannalta on turvallisempaa keskittyä tuottamaan ja mittaamaan suoritteita; hakemusten käsittelykertoja, pidettyjä valistustilaisuuksia, annettuja koulutustunteja jne. Kysymykset vaikuttavuudesta ja hyödyllisyydestä voidaan yleensä hoitaa korkealentoisella retoriikalla, jos niitä ei pystytä torjumaan suoranaisena saivarteluna. Tiukan paikan tullen voidaan vedota siihen, että kysyjä ei ymmärrä koko asiasta mitään, kun kyselee asioita jotka ovat kaikille asiaa tunteville itsestään selviä. 

Niinpä organisaatio keskittyy tuottamaan ja mittaamaan suoritteita. Päälliköt hoputtavat alaisiaan tekemään enemmän suoritteita. Alaiset tuottavat suoritteita hiki hatussa. Kaikille tahoille pystytään todistamaan, että organisaatiossa ei todellakaan laiskotella vaan kiirettä on liiankin kanssa. Hyödystä ja vaikuttavuudesta puhuminen olisi tämän kiireen keskellä erittäin loukkaavaa.   

Jatkavuuden lain mukaisesti organisaatio pyrkii jatkamaan sellaisten asioiden tekemistä joita se on tottunut tekemään, sellaisilla tavoilla joita se on tottunut käyttämään. Tämä ei riipu siitä, onko näille asioille tarvetta, onko niille kysyntää tai onko niistä hyötyä. Organisaatio, joka on tottunut tuottamaan hallinnollisia määräyksiä, pyrkii jatkamaan hallinnollisten määräysten tuottamista. Organisaatio, joka on tottunut tuottamaan normeja tai direktiivejä, pyrkii tuottamaan lisää normeja ja direktiivejä. Organisaatio, joka on tottunut tekemään hallinnollisia laatikkoleikkejä, tekee hallinnollisia laatikkoleikkejä. Se jolla on vasara, näkee kaikki ongelmat nauloina. Jos lääkärinaikoja joutuu jonottamaan, laitetaan terveydenhuollon organisaatio uusiksi. Jos lääkärinaikoja joutuu edelleen jonottamaan, laitetaan terveydenhuollon organisaatio uusiksi. Jos lääkärinaikoja joutuu yhä vieläkin  jonottamaan -  yllätys, yllätys - laitetaan terveydenhuollon organisaatio uusiksi.

Vähenevän rajahyödyn laki tulee näkyviin, kun organisaatiot pyrkivät soveltamaan samoja vanhoja temppuja yhä pienempiin ja pienempiin kohteisiin. Joskus huomattiin, että vakavan onnettomuuden sattuessa olisi hyvä, jos joku huolehtisi myös ihmisistä. Kun kaikki liikenevät voimavarat käytettiin itse onnettomuuden hoitamiseen, ihmiset säntäilivät paniikissa ja hätääntyneinä sinne sun tänne ja huomattiin, että olisi hyvä, jos joku vähän rauhoittelisi niitä pahimmin hätääntyneitä. Keksittiin kriisiapu. Kriisiavun hoitaminen organisoitiin ja organisaatio ryhtyi työllistämään ja kasvattamaan itseään. Niinpä kriisiapua nyttemmin tyrkytetään yhä vähäpätöisempiin kohteisiin ja yhden ammattiauttajan asemesta niihin toimitetaan ammattiauttajaryhmiä. Liiketoiminnan volyymi on onnistuttu moninkertaistamaan ja kriisiavun rynnistyksen kohteiksi joutuneet ihmiset alkavat tarvita kriisiapua kriisiavusta toipumiseen.

Organisaatiot siis pyrkivät kasvamaan ja samalla kasvattamaan omaa tehottomuuttaan. Nousukaudet mahdollistavat organisaatioiden lihomisen ja tehottomuuden lisääntymisen. Nousukaudet eivät kuitenkaan ole ikuisia, kuten kokemuksesta hyvin tiedämme. Nousukausien jälkeen tulee laskukausia ja laskukausien aikana tarve leikata ylimääräisiä kustannuksia. Voisi kuvitella, että laskukausien aikana pyrittäisiin karsimaan vähimmän tärkeitä kustannuksia ja tämän ansiosta tuottavuus taas parantuisi. näin ei välttämättä kuitenkaan tapahdu. 

Kun rahat vähenevät ja määrärahojen leikkaus uhkaa organisaatiota, organisaatio ryhtyy puolustautumaan. Tällaisessa tilanteessa suosittu puolustautumistapa on palvelujen leikkaaminen sieltä, missä leikkaukset tuntuvat kipeimmiltä. Tästä on organisaatiolle monta etua. Ensiksikin, näin voidaan todistella, että ollaan jo niin tiukoilla, että joudutaan tinkimään jo aivan ydinasioistakin. Toiseksi, leikkauksista voidaan nostaa julkinen häly ja tällä tavoin saada sekä leikkauksista kärsivät asiakkaat, että suuri yleisö organisaation liittolaisiksi. Jos taktiikka onnistuu, tällä tavoin saadaan leikatut rahat takaisin budjettiin, parhaassa tapauksessa jopa vähän enemmänkin.  Ehkä kaikkein tehokkain tapa on budjetin leikkausten kohdentaminen lakisääteisiin palveluihin. Muut toiminnot säästyvät tällöin leikkauksilta ja lakisääteisten palvelujen kohdalla budjettiylityksestä tulee suoranainen pakko.

Kun leikkauksissa käytetään juustohöylää, eli organisaatiolle annetaan menokehys ja se saa itse päättää miten se leikkaukset kohdistaa, sillä on siis taipumus kohdistaa leikkaukset sinne, missä niistä aiheutuu eniten kipua ja säästää vähemmän tarpeelliset mutta mukavammat menokohteet. Niinpä organisaatioon kertyy jatkuvasti roskaa eli sellaisia toimintoja joista ei ole merkittävää hyötyä, jos hyötyä ollenkaan, mutta jotka tarjoavat kaikenlaista muuta mukavaa puuhastelua. Kun tarpeellisimmasta päästä karsitaan, turhimmat jäävät jäljelle. Usein myös vakanssien karsiminen kohdistuu suorittavaan portaaseen ja päälliköt jäävät. Kun leikkauksissa käytetään juustohöylää, organisaation tuottavuus ei suinkaan kasva. Se alenee.

Jos ja kun tuottavuutta halutaan parantaa, juustohöylää parempi työkalu on giljotiini. Tällöin menetellään niin, että etsitään kustannus/hyötysuhteeltaan huonoimmat organisaatiot ja organisaation osat ja lakkautetaan ne. Jos niissä on joitakin selvästikin tarpeellisia toimintoja, siirretään ne johonkin jäljelle jäävään organisaatioon. Tarvittaessa tehtävien mukana voidaan ehkä siirtää jopa muutamia suoritusportaan ammattilaisia ja asiantuntijoitakin.   Jos giljotiinin käyttö kuulostaa liian julmalta, menettelyä voidaan tietysti verrata rikkaruohojen kitkemiseen.  Jos rikkaruohoista halutaan päästä eroon, ne on kitkettävä juurineen. Muutaman lehden pois napsaamisesta ei juuri hyötyä ole.

On tunnetusti helppoa kirjoitella kuinka julkiset menot paisuvat, tehottomuus kasvaa ja jos vanhaa rataa jatketaan, konkurssi on edessä. Tällaisten kirjoitelmien tekijöille heitetään oikeutetusti kysymys: "no miten sinä sitten tämän asian hoitaisit".  Muotoiltuaan Parkinsonin ensimmäisen lain, C. Northcote Parkinson tuli puntaroi tätä samaa kysymystä. Hän tuli siihen tulokseen, että hänen löytämällään lailla ei ole mitään suoranaista poliittista arvoa, kuten ei tieteellisillä löydöillä yleensäkään. Kasvitieteilijän tehtävä ei ole kitkeä rikkaruohoja. Hän kertoo vain kuinka nopeasti ne kasvavat. Jääköön siis rikkaruohojen kitkijöiden tehtäväksi erottaa rikkaruohot hyötykasveista.